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杨朝霞:自然资源的权利化

发布时间:2021-01-15    阅读量:    

    建基于物权法生态化的已有成果,我们可通过创设资源权,来加强对环境公益的法律保护。鉴于自然资源具有迥异于物的属性特征,资源权自然有着不同于物权的构造和特性,难以用现行物权理论进行解释和构造。从内容上看,资源权包括自然资源所有权和自然资源他物权。在坚持我国自然资源国家和集体所有的前提下,自然资源他物权在理论上主要包括以下几点。

  其一,自然资源使用权。这是指利用自然资源作为载体从事生产生活的权利,如土地承包经营权(包括耕地、林地和草地的承包经营权)、水域养殖权、水运航行权等。该权利的行使并不会消耗或毁损原所有物,可归入传统用益物权的范畴。其二,自然资源攫取权(拉伦茨称其为物权取得权)。这是指通过某种活动直接从自然界中获取自然资源作为生产生活所需的物质和能源的权利,如采矿权、采伐权、捕捞权、狩猎权、畜牧权等。该权利的行使,使得作为国家所有的自然资源由于开采、砍伐、捕捞、狩猎、放牧等行为而变为了私人所有的自然资源产品。正是由于自然资源攫取权的这种属性,有学者主张采用债权化的路径将其归入债权的范畴。然而,物权化的路径明显要优于债权化的路子:第一,从权利本身的属性及人与物的关系来看,物权比债权更能反映权利人对自然资源的支配和利用关系;第二,从权利人和国家机关的关系来看,物权的公示制度和严格的征收、征用程序相比于债权而言更有利于约束国家机关的违法侵害行为;第三,从权利人和其他平等主体之间的关系来看,物权的对世效力明显强于债权,更有利于保障自然资源产品的交易安全。其三,自然资源排用权。这是指利用环境容量排放生产生活所产生的废弃物质或剩余能量的权利。这即是人们常讲的排污权,如水体排污权、大气排污权、碳排放权等。该权利的行使,使得作为国家和集体所有的环境容量由于排污行为而消耗或毁损(一般可以更新),也具有不同于传统用益物权的属性,也应属于新型权利的范畴。

  在一定范围和程度上,资源权具有维护环境公益的功能。其一,运用自然资源使用权和自然资源攫取权,来保护环境公益。譬如,渔民以养殖权或捕捞权受损为由,起诉污染渔业水域的环境致害者,请求其停止污染、恢复和治理环境等,从而保护该水域的生态环境。不过,这种诉讼在本质上以维护财产私益为根本目的,只能对环境公益实现附带性和间接性的保护,应属于环境私益诉讼,而不属于环境公益诉讼的范畴。其二,运用自然资源所有权,来保护环境公益。根据我国《宪法》《物权法》《森林法》《水法》《草原法》和《野生动物保护法》等法律的规定,森林、草原、河流、海洋、野生动植物等自然资源均属于国家所有即全民所有(少数为集体所有),国有财产由国务院代表国家行使所有权(具体则由各级政府及其有关职能部门代为行使)。因此,当自然资源及其生态功能受到现实或潜在的环境损害时,各级政府及其林业、渔业、海洋、水利、国土等职能部门,有权以国家自然资源所有权人(国家)的代表人身份而提起旨在保护经济性环境公益的环境民事诉讼(可间接保护非经济性环境公益)。

  从理论上讲,环保部门则可以环境容量所有权(其损害体现为可分配的环境容量资源总量减少)为权利基础,以环境容量资源国家所有权人的代表人身份提起旨在保护容量性环境公益的环境民事诉讼,如请求恢复和治理环境、赔偿环境容量资源损失等,但较为牵强。典型案例如2002年的“塔斯曼海”轮海洋油污染案。在该案中,天津市海洋局(作为生态环境监督管理部门)、天津市渔政渔港监督管理处(作为自然资源资产管理部门)、渔民和养殖户等分别获赔海洋生态损失(重点是海洋纳污功能损失)1000万余元、海洋渔业资源损失(海洋水产资源损失)1830万元、海洋捕捞损失(渔民捕捞生产损失)1700万元。

  由于我国的自然资源大多属于国家所有(实为全民所有)或集体所有,因此,以自然资源国家所有权人的代表人身份(权利行使主体)而提起的、旨在直接保护自然资源的诉讼,在性质上也应属于环境公益诉讼的范畴。正如学者所言,“国家即为维护公共利益而存在,其本身并无特殊的利益,公共利益即是其利益。严格意义上的国家利益应等同于公共利益”。再者,鉴于自然资源与生态环境的同体性或关联性,保护了自然资源,也有利于对相应生态环境的保护。在此意义上,自然资源所有权诉讼也具有环境公益诉讼的部分属性。要注意的是,以资源权为权利基础,并不能充分预防和救济所有的环境危害,换言之,自然资源所有权诉讼在保护环境公益方面具有难以克服的局限性。

  首先,适用范围的有限性。其一,许多环境要素(如大气、阳光)尚不能成为所有权的对象,不能在其上成立自然资源所有权。法国民法学家普兰尼奥尔(Marcel Planiol)认为:“法律意义上的财产不是那些对人类有用的物,而是那些可建立所有权的物,海洋和空气乃至阳光为对维持人的生命不可或缺之物,但不是财产,因为它们不能为某个个人、城市或国家的利益被设定所有权。”譬如,不能通过大气所有权来防治大气污染,保护空气环境。在此意义上,由生态环保部门基于责令修复生态环境之行政命令的司法执行而提起的生态环境损害赔偿诉讼,就有存在的必要性。其二,须以自然资源遭受实质环境损害为前提。自然资源所有权诉讼主要适用于对自然资源自身的保护,对于生态环境和人居环境之生态产品的保护明显不足。换句话说,即使发生了严重的环境污染,但若国家自然资源没有受到现实的损害,则国家机关也无权提起旨在保护环境公益的诉讼。譬如,对于大气污染问题(尤其是城市PM2.5污染问题),由于一般不会发生自然资源受损的后果,国家环保机关除了对其进行环境执法外,难以启动环境民事公益诉讼来保护环境(以大气环境容量受损为由提起诉讼颇为牵强,难以操作)。从理论上分析,自然资源所有权诉讼主要适用于造成国家渔业资源受损的海洋、江河、湖泊污染问题和森林资源、草原资源的破坏问题等情形。其三,自然资源所有权诉讼主要适用于环境民事公益诉讼,难以适用于环境行政公益诉讼。

  其次,保护时效的滞后性。究其原因,这同前文所述的以人身权和普通所有权为基础的传统环境侵权救济制度,对于人身和财产保护的局限性基本类似。这是因为,只有国家自然资源已经受到明显的损害或危险时,方可提起诉讼。换言之,以自然资源所有权为基础的侵权救济制度对经济性环境公益和生态性环境公益的保护,具有难以克服的滞后性。

  最后,保护的间接性和附带性。原因同前文所述的以普通所有权为基础的传统环境侵权救济制度,对于环境公益保护的局限性相类似。这是因为,以自然资源所有权为基础的环境侵权诉讼,其诉讼标的为经济性环境公益(即自然资源本身),只能附带要求被告在一定程度上治理受损的环境(如要求停止侵害、恢复环境等),以防止对自然资源继续造成损害。然而,对于已经造成的环境品质降低、生态环境服务功能下降等方面的生态性环境公益损失,却无法要求填补。

  须特别注意的是,在很多情况下,资源权的行使和实现本身就会造成生态环境损害。例如,行使采矿权往往破坏地表植被和地下水源,行使林木采伐权势必对生态造成不良影响,行使取水权有可能影响河流的生态流量,等等。因此,在生态文明建设的时代背景下,对于资源权而言,法律的首要任务是对其进行切实的规范和强力的约束(既可通过行政许可进行“权力—权利”的规制,也可通过环境权和自然保护地役权进行“权利—权利”的约束),以防止发生权利滥用而造成自然资源浪费和生态环境破坏。

 

来源: 威尼斯登录中心      作者:杨朝霞